学者观点

江飞涛:中国的产业政策组织机制和程序亟待转型

2017-05-22 14:37:00

未来中国产业政策的方向是,以功能性产业政策为主体,以完善公共服务体系为核心。然而,现行的产业政策制定和实施的组织机制及程序已成为产业政策转型的一大障碍。因此,推动产业政策转型,最重要的举措之一恐怕便是推动产业政策制定程序和组织机制的转型。

越来越多的研究表明,产业政策成功很大程度上依赖于政策制定实施的组织机制与程序,日本政策研究大学院大学教授、越南政府经济顾问大野健一对此有过详细说明。

中国的产业政策在20世纪80年代到90年代中期是侧重扶持支柱产业。但从21世纪以后,中国的产业政策有非常大的变化,对微观经济活动的干预在加强,不只是表现为对特定战略性产业给予培育和扶持,而是涵盖了所有产业,更多地表现为对产业内特定产品、技术、设备、产业组织形式甚至是特定的企业进行扶持或者限制。相比于日本的产业政策,中国的产业政策对国民经济的干预更加广泛、细致和直接。

在官方正式的文件体系中,中国的产业政策主要围绕一个核心内容展开:产业结构调整,这包括培育和推动新兴产业发展,推动产业内产品和技术升级,推动产业组织调整。产业组织的调整又主要是推动生产者集中和培育大企业。治理产能过剩是中国产业政策的一项特殊内容,此外还包括节能和环境保护、优化产业布局。主要的政策工具为:补贴和税收优惠。低息贷款和贸易保护是各国的产业政策里的常用工具。但在补贴方面,中国的产业政策支持力度很大,以新能源汽车为例,各级政府在2015年、2016年给予的购置补贴大约均在400亿以上,补贴强度远远超过各国。此外,中国还有一些比较特殊性的政策工具:目录指导。中国的目录指导并不仅仅是指导,因为中国的投资审批和项目审批,包括园区和土地的审批都是以目录指导作为审批的底本,这是一项非常特殊的政策工具。还有准入管制、严格的投资审批、土地政策和强制性淘汰等其他的政策工具。

相比之下,中国恰恰缺少功能性的、服务性的产业政策,如对中小企业的管理咨询服务,对中小企业提供技术咨询服务,推动广大企业采用先进的管理经验和先进技术,构建能提供实质性、优良服务的共性技术公共研发平台,以及推动产业技术转移,而这些主要是欧洲产业政策、日本和美国产业政策的重点。

中国产业政策的一个主要特征是,具有强烈的直接干预市场、以政府选择代替市场机制以及限制竞争的管制性特征。大量的直接干预,如管制、行政审批、直接限制投资、制定各类指导目录、以直接的行政命令方式干预产能调整。

中国的产业政策以政策部门的判断选择代替市场机制,这包括政策部门对产品技术和工艺的选择来代替市场选择,产业结构调整目录里可以非常清楚地看到,政策部门以自己的判断和预测为依据,制定行业产能以及投资控制的政策。以钢铁行业为例,政策部门对未来市场的判断从来没有准确过,而且与实际情况差距很大。

以政策部门选择代替市场机制,还表现在对产业组织结构、生产企业和企业规模的选择上,这在钢铁产业和汽车产业发展政策里都有体现。20世纪末到本世纪初,政府立足于对未来市场的判断,提出要化解钢铁行业过剩产能,实际上,这种判断和未来的市场发展差距非常大,所以这种政策的合理性值得商榷。2010年,国家发改委公布2003年经过审批的产能占比不超过20%,没有经过审批的产能是3亿吨。2009年粗钢产能7.14亿吨,表观消费量是5.7亿吨。可以说,当时如果没有这些违规产能的存在,满足不了我国当时经济发展的需要,我国钢铁行业当时会出现严重短缺。

中国产业政策还有一个特点,就是限制竞争,即:保护和扶持在位的大企业,限制小企业对在位大企业的挑战和竞争。

中国产业政策的不良效应

因为采取广泛干预微观经济的产业政策,带来比较严重的寻租和腐败行为,加剧了收入分配的不平衡,诱导企业家将更多的精力放在寻租活动上,减少了企业及私人部门为降低成本、提高产品质量和开发新产品等一系列努力,降低了整体经济体系的活力。在汽车、钢铁、石化等行业,严格的审批和准入政策对整个行业的效率提升,特别是动态配置效率提升产生了非常明显的副作用。目录指导经常片面强调技术和产品的先进性,但又忽略了市场本身的需求,同时把本来又具有市场需求的产能看成落后产能加以淘汰。例如钢铁行业,本世纪初的产业政策强调提高钢材中的板管带比例,鼓励发展板管带材,限制线材、钢筋产能的投资,但在后来的实际发展过程中,中国城市化的进程对线材、钢筋等建筑用钢材的需求巨大而供应相对不足,而板带材产能扩张过大、过快,而市场需求相对不足,在很长一段时间内长材(线材、钢筋)价格高于板带材价格。

片面强调市场集中度和市场规模,导致企业脱离自身的需求和能力片面寻求扩大规模,导致大量的低效率兼并重组。以直接干预微观市场的方式治理产能过剩,一方面不能从根本上治理产能过剩,另一方面阻碍市场自发推进供需产能协调的内在机制,加重了市场波动,加剧了产能过剩的程度。此外,发展战略性行业过于补贴生产企业和生产环节,导致新兴产业中的过度投资行为和寻租行为。

中国产业政策制定中的程序缺陷

发达国家产业政策的制定程序大体上分为两种模式,议会为中心的制定模式和行政体系为中心的产业政策制定模式,后者主要以日本为代表。

日本产业政策制定过程中,有一系列的制度和政治经济力量对行政体系创制政策的权力形成制约。一方面,从组织机制及程序设置上,为相关利益者、经济团体、专家、学者实质性参与到政策制定中来,监督和影响政策制定提供了制度性的安排。这种制度性安排的关键在以下三个方面,决策权在国会,审议会制度,日本经济团体的政治影响力。审议会主要成员是民间的业界领袖、前官员、少数的学者和记者组成。另一方面,政策的执行程序非常重视与业界的交流。在日本产业政策制定过程中,通产省青年公务员学习会试图去发现本国产业发展中需要政策关注的问题以及国外产业及政策发展趋势,提出创制政策建议;在接下来的研究会中,专家、学者、相关代表人士进行充分交流,讨论相关创制政策问题,在整个的交流过程中发现未来政策的一些重要方面,收集相应的意见与提案,通产省相关厅局听取意见,创制草案。草案创制以后需提交审议会,审议会一致性同意后,再上报到通产省大臣和总理,由通产省大臣和总理决定是不是交给国会进行表决。如果审议会讨论并未通过,则需要进一步的修改,再进行审议。与中国政策制定过程中的征求意见不一样,审议会没有通过,政策程序就不能往下走。这里涉及一个问题,因为审议会是由通产省的大臣任命,通产省大臣会不会只任命与自己观点一致的人。如果通产省这样做,在讨论过程中形成的政策会就有可能被国会否决。可以说,日本虽然以行政体系为中心来创建政策,但业界和社会对政策的决策有比较强的监督和影响,相关利益者、消费者群体、专家、学者等有实质性参与并影响政策制定的制度化通道。

在中国,产业政策制定程序一般是,先通过内参要报引起领导重视,然后批转到相关主管部门,由主管部门(牵头部门)开始进行研究和起草政策草案。一般情况下,会委托研究机构或者是行业协会做前期研究,在此基础上创制草案,在这种课题委托模式下,研究机构与行业协会缺乏独立性。草案创制出来以后,征求相关部委、协会、专家和企业的意见。参加政策征求意见会的学者,往往之前没有看到政策文本,只有在参加研讨会的时候突才能看到政策草案文本,据此提出意见。征求完意见后,草案再由职能部门会签,提交到分管副总理审核。在提交到国务院常务会议进行审议时,草案必须要由所涉及的职能部门达成一致(会签)。而涉及的部门要达成一致,就必须考虑各个部门的权责和利益,由此制定出来的政策是相对模糊、碎片化的。这种产业政策制定的模式,使主管部门既是产业政策的制定者也是产业政策的执行者,同时还是政策的评估者,主管部门在政策制定中具有很强的保护与扩张本部门权力(自由裁量权、设立支配各种专项资金等)、尽可能承担较小责任的倾向,而且对这种倾向缺乏实质性的制约机制,这也使制定出来的政策往往脱离了产业和经济社会发展的需要,更多体现的是部门权力和利益。在这种政策制定模式下,当政策涉及多个部门职能时,往往沦为各部门为自己的权力和利益展开讨价还价的过程。在政策执行中,各部门往往根据自身利益和需求制定实施细则,使政策进一步碎片化,各部门的政策甚至会相互矛盾,进而导致政策质量不佳,政策的协调性较差。

在这种产业政策制定的模式下,相关利益者、业界人士、专家、学者等都很难实质性地参与政策的讨论与制定过程,信息的展示、披露与交流也很不充分,这也不利于政策部门制定高质量的产业政策。

未来中国产业政策的方向是以功能性产业政策为主体,以完善公共服务体系为核心,这个转型方向应该说是很明确的。然而,在现行产业政策制定实施的组织机制与程序下,让政策部门减少本部门的权力、承担提供更多优质公共服务的责任和义务,无异于与虎谋皮。因此,如何推动产业政策的转型,恐怕最重要的就是推动产业政策制定程序和组织机制的转型。

(来源:比较)